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海事航运

欧盟一揽子气候立法与政策提案,对航运业影响几何?

发布日期: 2021-08-23 来源:中国船检 访问量:



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2021年7月14日,欧盟委员会正式发布一揽子立法与政策提案(“Fit for 55”),旨在确保2030年欧盟温室气体(下称“GHG”)排放量比1990年水平至少减少55%。“Fit for 55”共包含14个立法与政策提案,涉及气候、能源、土地使用、运输和税收领域,涵盖航空、海运、汽车、建筑等行业。这些提案相互关联,力求在定价、目标、标准和支持措施之间达成平衡。


其中,有7个提案与航运业相关:

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这7个提案涉及航运业的内容都有哪些?它们可能对航运业产生什么样的影响?下一步走向如何?航运业又该如何应对?让我们带着这些问题来一探究竟。


一、欧盟排放交易体系指令修订



1. 总体情况


欧盟修订排放交易体系(EU ETS)指令旨在与其2030年气候目标(减排55%)相匹配,实现2030年ETS覆盖行业的GHG排放量比2005减少61%。这主要通过减少配额发放、强化“市场稳定储备”机制、进一步扩大ETS覆盖范围等手段来实现。其中,航运业拟被纳入现有ETS,建筑业和道路运输业拟设立单独的ETS,运行几年后评估并入现有ETS的可能性。


2. 航运业纳入EU ETS要点


■ 适用范围


5000GT以上船舶(所有船旗);

欧盟内部航段+欧盟外部航段(从非欧盟港口到欧盟港口或从欧盟港口到非欧盟港口)的50%+停靠欧盟港口期间的CO2排放。


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■ 配额总量


指令实施后,在EU ETS现有总配额基础上增加海运配额(约9000万吨CO2)。


■ 配额转让、清缴和注销、处罚和登记


与其他行业相同,需购买排放配额。


■ 过渡期


设置三年过渡期(2023-2025年),参与碳市场的航运企业每年按照其实际排放量的20%、45%、70%的比例清缴碳配额,2026后起须完成100%履约。


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例如:假设A公司2023年排放100万吨CO2,只需购买20万吨CO2配额,2024年同样排放100万吨CO2,需购买45万吨CO2配额,以此类推,2026年需全额购买配额。(上图)


■ 实施流程


与目前的海运MRV条例(2015/757)的实施流程类似,排放监测、报告、验证按经修订的海运MRV条例以及相关实施条例开展。同时,为适应EU ETS,增加了针对性条款,主要包括对航运公司管理当局的认定、向管理当局提交经核查的公司累计排放数据、对未能清缴足够配额的公司及旗下船舶采取罚款、驱逐、禁入、滞留等措施。


3. 影响分析


■ 对IMO立法的影响


该提案无疑会加快IMO GHG减排中期措施的审议进程,也会更加凸显碳排放交易在市场机制中的位置。


■ 对国际航运业的影响


EU ETS覆盖的5000总吨及以上的国际航运船舶约占全球船队规模的38%,预计将有12400-15000艘船舶和2000-2500家公司受到影响,其中50%的公司在第三国。中国、印度、日本、新加坡、韩国、美国、英国等12个国家受到的影响最大。


按照波罗的海航运公会(BIMCO)测算,如果欧盟不发放免费配额,假设每吨碳价区间为25-60欧元,2019年进出欧盟的油、散、集三大船型预计需要支付15亿-35亿欧元费用。按照国际独立油轮船东协会(INTERTANKO)测算,如果欧盟不发放免费配额,2019年所有船舶预计需要支付34亿欧元,3771艘油轮需要支付7亿欧元,每艘约合20-80万欧元。


■ 对我国航运业的影响


据MRV首次年报统计,在2018年欧盟水域内航行以及进出欧盟水域船舶中,中国船东拥有的船舶总吨位占5%,与挪威、丹麦船东总吨位相同,并列第5位;如果加上香港约占8%,与德国持平为第3位。在非欧盟旗国家中,中国排在日本、新加坡之后列第3位,共涉及128家赴欧航线的中国航运公司,主要涉及散货船和集装箱船运输。


一旦实施该机制,将会增加赴欧航线运输成本和公司的管理成本,进而增加我国对欧盟进出口的财务负担,降低市场竞争力。我国到欧盟航线的距离要大于美国、东盟、印度等主要商业竞争对手的航线距离,同等技术条件下,碳排放量更高。虽然船舶能效的提高有助于CO2减排,但随着未来碳价格进一步攀升,费用或将大幅增加。


■ 对国际贸易的影响


欧盟委员会已充分考虑到航运公司可能会通过缩短境外航段等方法来减少清缴的配额,因此在立法提案中特别指向了MRV条例的“靠港(port of call)”定义,即仅限于装卸货和上下旅客,加油、补给、修理、港口外过驳、躲避恶劣天气等不被视为“靠港”。


即便如此,航运公司仍有可能通过在欧盟境外增加1次靠港、采取5000GT以下小船转运等方式规避新规,甚至调整航线,从而改变国际贸易的格局。


 

 

 


二、欧盟海运燃料(FuelEU Maritime)条例



 

1. 总体情况


全名为《欧洲议会和理事会关于航运业使用可再生和低碳燃料及修订2009/16/EC指令的条例》,属于新立法提案。按照欧盟委员会交通运输专员瓦莉安(Vălean)的说法,该立法倡议在航运业尚属首次,欧盟是领跑者。


该条例旨在限制抵达、停留、驶离欧盟成员国港口的船舶使用的能源的温室气体(GHG)强度,强制在港船舶使用岸电或零排放技术,以推动可再生和低碳燃料以及替代能源在欧盟海运领域的使用。


2. 条例要点


■ 适用范围


适用于5000GT以上船舶(所有船旗),欧盟内部航段、欧盟外部航段(从非欧盟港口到欧盟港口或从欧盟港口到非欧盟港口)的50%以及停靠欧盟港口期间的能源使用。


条例针对船用能源的全生命周期GHG排放,包括能源生产、运输、分配和船上使用的温室气体影响,纳入的GHG为船舶向大气中释放的二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)和氧化亚氮(N2O)。


■ 船上使用能源要求


以欧盟在后续立法程序中确定的2020年参考值为基线,船舶使用能源的年平均GHG强度限值按如下比例分阶段折减:


- 2025年1月1日起:-2%;

- 2030年1月1日起:-6%;

- 2035年1月1日起:-13%;

- 2040年1月1日起:-26%;

- 2045年1月1日起:-59%;

- 2050年1月1日起:-75%。


条例还规定,自2030年1月1日起,停靠欧盟成员国港口的集装箱船和客船所有用能必须来自岸电。停靠时间少于2小时、使用燃料电池、纯电动、船上风力和太阳能发电等零排放技术、无法连接岸电、应急等特殊情形除外。自2035年1月1日起,一个报告年内由于港口连接设施不足以及不兼容导致无法连接岸电的例外情形不得超过5次。


■ 实施流程


总体流程与目前的海运MRV条例(2015/757)类似,但具体内容差异较大,主要包括公司记录每艘抵达或驶离成员国管辖港口船舶每段航程的有关信息、验证方承担计算年均GHG强度、船舶“合规余额(compliance balance)”、罚款金额等职责、船舶通过余额转移或联合池(pool)方式合规、签发FuelEU符合证书、对未持有效的FuelEU符合证书的船舶采取罚款、驱逐、禁入、滞留等措施。


■ 罚金用途


罚款收入拟分配给EU ETS指令框架下的“创新基金”,用于激励能源部门生产更多的可再生和低碳海运燃料,加快推动港口基础设施的建设和岸电的部署,并支持欧洲最具创新性的船舶减排技术的开发、测试和推广。


3. 影响分析


该条例对IMO立法进程、国内外航运业、国际贸易的影响与EU ETS指令类似。然而,该条例对航运业的影响在广度和深度上都将超过EU ETS。


首先,该条例具有创新性,对船用能源全生命周期GHG强度立法在航运业尚属首次,或将引发连锁反应。


其次,严格的GHG强度限值和连接岸电要求将影响船东对新造船的选择,同时还会影响到船用燃料生产和供应环节,对整个船用能源价值链产生颠覆性的深远影响。


再次,可能会进一步推动航运公司联营模式的发展,通过降低空载航程、提高船舶利用率等手段提升经济效益,从而改变现有航运业的运营模式。


此外,该条例与EU ETS指令修订同时实施需要协调MRV实施过程,否则容易出现重复报送数据问题,增加航运公司的管理负担。而且,船上使用能源部分与EU ETS的计算存在重叠,航运公司面临双重交费的可能。


 

 

 


三、关于建立碳边境调节机制(CBAM)的条例



 

该条例对航运业暂无直接影响,主要影响中国出口欧盟的产品,但其对国际贸易格局和国际航运业的潜在影响不可忽视。


1. 总体情况


欧盟拟推行的碳边境调节机制主要目标是确保进口产品与本土产品承担同等的碳排放成本,避免因欧盟境外国家的气候目标与欧盟不同步而导致碳泄漏,同时逐步替代EU ETS中的免费配额。


2. 覆盖范围


涵盖电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域原材料进口产品的生产过程中产生的直接排放。


3. 分阶段实施


2023-2025年为过渡阶段,所涵盖领域的产品仅需履行每季度排放报告义务,不征收任何费用。

从2026年开始,进口申报者需购买CBAM证书。将对已经实施碳定价和碳市场的国家设置相应的免除或抵扣政策。


CBAM证书为电子格式,对应产品生成过程中排放的1吨CO2当量,由成员国主管当局出售给申报者,价格由欧盟委员会按EU ETS配额的每周平均价计算。申报者每年清缴一次CBAM证书,如果3月31日前无法足额清缴,将实施与EU ETS指令同样的罚款,同时仍需承担清缴义务。


4. 影响分析


目前看来,欧盟碳边境调节机制目前最有可能影响到中国出口欧盟的产品为钢铁和铝,涉及上述5类原材料的复合终端产品(如船舶、汽车、机械零件、铝制品等)和其它产品近期不会纳入。


按照中金研究所分析,欧盟碳边境调节机制对中国大陆经济的总体影响有限:对中欧两大经济体GDP的负面影响分别为0.01%、0.03%;中国大陆总出口将下降0.3%,对欧出口将下降6.9%;从总出口变化来看,中国大陆受冲击最大的三个行业依次是机械设备、金属制品、非金属矿物制品;从对欧出口下降的角度看,受冲击最大的三个行业依次是机械设备、金属制品、石油化工。


然而,如果该条例通过实施,短期内无疑会产生我国产品国际竞争力减弱、出口贸易下滑、贸易转移及出口格局变化、国内减排压力加大、整体产业链风险增加等影响。为此,中国气候变化事务特使解振华和生态环境部均对CBAM的有效性、正当性、合法性和技术复杂性等方面提出质疑,认为该机制本质上是一种单边措施,无原则地把气候问题扩大到贸易领域,既违反WTO规则,也不符合《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的原则和要求,特别是“共同但有区别的责任”等原则。


因此,从长远看,需要持续关注欧盟CBAM的发展趋势,包括是否会考虑机电产品等复合终端产品。同时,需重点关注条例中明确提到未来将评估CBAM进一步扩展到运输服务领域的可能性。


 

 

 


四、其他提案



 

1. 可再生能源指令的修订


欧盟委员会提出,2030年可再生能源在欧盟能源中的比例从目前的32%提高到40%,所有成员国均需为实现这一目标努力,并提出交通运输、供热和制冷、建筑和工业方面的可再生能源占比目标。


对于交通运输业使用的燃料,该指令修订提出2030年GHG强度降低13%的目标,但重点放在道路运输上。在航运、航空等难以实现去碳化的部门,欧盟将推动电气化和可再生能源及其他低碳燃料的进一步开发和使用,包括先进的生物燃料、合成液体和气体燃料以及氢。


相较而言,欧盟海运燃料条例的重点放在推动船舶使用可再生能源的具体措施上,而可再生能源指令则为推动交通运输业使用可再生能源设定了总体的框架和目标。


2. 能源税指令的修订


修订后的能源税指令旨在对高污染能源征收比清洁能源更高的税,以此推进清洁能源技术创新。对航运业而言,这意味着船用化石燃料不再免税,但考虑到在欧盟境外购买燃料的风险,对欧盟内部海运和内河航行的客船、渔船和货船使用的能源征将收较低的税。


该指令规定,对于在欧洲经济区(EEA)内出售的、用于EEA内航行的化石燃料,重燃料油/柴油征税0.9欧元/吉焦(GJ),LNG/LPG在2033年前征税0.6欧元/GJ,2033年起征税0.9欧元/GJ。对于欧盟境外航行船舶,成员国仍可选择保留免税政策或征收欧盟境内航行同等水平的税。此外,可持续替代燃料应在指令生效后至少10年内免税,包括可持续生物燃料和沼气、低碳燃料、先进的可持续燃料和沼气、非生物来源的可再生燃料等。成员国还可对岸电实施免税政策。


3. 替代燃料基础设施指令的修订


欧盟委员会提议将替代燃料基础设施指令改为条例,目标是确保能够建立覆盖整个欧洲的替代燃料基础设施网络。


就船舶而言,该条例规定了成员国增加岸电、LNG加注、其他替代燃料加注等基础设施的目标和义务,与欧盟海运燃料条例形成互补。


4. “市场稳定储备”决议的修订


欧盟设立的“市场稳定储备(MSR)”机制已于2019年1月开始运行,其目的是通过调节年度配额拍卖量来保持市场稳定。由于EU ETS计划纳入航运业,MSR的修订也给予了相应考虑,因此对航运业将产生一定影响,主要体现在碳价方面。


 

 

 


五、未来走向



 

欧盟委员会发布一揽子立法与政策提案后,随即进入了为期8周(7月16日至9月21日)的公开磋商,收到的反馈意见将提供给欧洲议会和欧盟理事会参考。按照正常的立法流程,欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会将就立法提案展开谈判,时间可能长达2年以上,立法生效时间可能在2023年至2025年之间。


虽然最终法律文本尚未确定,但这些提案是基于欧盟《欧洲绿色协议》《2030年气候目标计划》《可持续和智能交通战略》等重要文件提出的,且欧盟各机构对于航运业GHG减排总体方向已达成共识,不能低估欧盟推进航运业减排立法的决心。加之最近欧盟对IMO的GHG减排进程已表现出不满,通过单边立法向IMO减排谈判施压并迫使IMO进一步提升减排目标的可能性加大。因此,业界有必要高度关注欧盟的立法进展,尽早开展影响评估,提前做好应对欧盟区域性立法的准备。


 

 

 


本文作者:孙峰 林正锦 常圣岱

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